L’article 7 de la charte de l’environnement et sa portée juridique

Article 7 « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement »

(Le principe de participation : un succès inattendu par Agathe Van Lang).

La version finale de l'article 7 s'écarte de la proposition initiale de la commission Coppens : « La loi détermine les formes de démocratie participative qui permettent au public d’être associé à l’élaboration des politiques et décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ». La formulation Coppens mettait l'accent sur la démocratie participative en permettant au public de participer à l'élaboration des politiques et décisions publiques liées à l'environnement. Jugée trop audacieuse, la référence à la « démocratie participative » a été remplacée par une approche plus délibérative. Le droit de participer se limite désormais à une fonction consultative, sans conférer au public un pouvoir d'initiative ou de décision finale. Son application aux « décisions publiques » permet d’associer le public aux projets particuliers soumis à autorisation et enquête publique, mais aussi les plans, programmes et diverses réglementations.

Cependant, l'article 7 laisse des zones d'incertitude, notamment sur la définition de « l'incidence sur l'environnement » et les « conditions et limites » de ce droit, renvoyées à la loi. Par conséquent, la Charte reste vague sur les modalités d'exercice de ce droit. À titre de comparaison, la convention d'Aarhus est notable pour le niveau de détail de ses stipulations.

Avec la loi sur les OGM en 2008, pour la première fois, le Conseil Constitutionnel a été saisi de griefs portant à titre principal sur le respect de plusieurs dispositions de la Charte de l’environnement, dont l’article 7, et, à cette occasion, a apporté des précisions sur la valeur et la portée juridique de la Charte.

Il a, entre autres, rappelé que tous les articles de la Charte ne sont pas rédigés de manière identique. Le Conseil avait en l’espèce à se prononcer sur l’article 7 qui, comme les articles 3 et 4 de la Charte, est rédigé de manière générale et renvoie à la loi le soin de définir « les conditions et les limites » de son exercice. Le Conseil a donc précisé la portée de la médiation législative ainsi introduite par le constituant.

Le Conseil a jugé qu’il ressort des termes mêmes de l’article 7 qu’il n’appartient qu’au législateur de préciser « les conditions et limites » dans lesquelles s’exerce le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques, précisant que, par conséquent, ne relèvent du pouvoir réglementaire que les mesures d’application des conditions et limites fixées par le législateur.

(lien vers le site du Conseil constitutionnel : cliquez ici)

Du côté du contentieux, certains ont vu en 2005, l'article 7 de la Charte comme une mine à contentieux tant le principe de participation a rencontré un succès inattendu. Néanmoins, ce succès est relatif. S'agissant de l'article 7, toutes les censures du Conseil Constitutionnel ont été acquises sur le fondement de l'incompétence négative du législateur ([1]), le Conseil se gardant de contrôler les « conditions et les limites » définies par la loi. Ainsi, dans ses décisions, le Conseil vérifie l'existence de mesures de participation du public sans en apprécier le caractère adapté ou suffisant au regard de ses effets. En somme, l'article 7 est pour l'heure entendu comme une norme d'habilitation du législateur, rien de plus, rien de moins. (La Charte a 20 ans : un grand potentiel à valoriser : lien vers le site du Conseil constitutionnel)

Or, le droit de participer prévu par la Charte de l'environnement contenait une double promesse : celle de renforcer la légitimité des décisions publiques dans le domaine de l'environnement et d'améliorer leur qualité. 20 ans après, ces objectifs ont-ils été atteints ? (De la non-démocratie environnementale : réflexion critique autour du droit de participer de l'article 7 de la Charte de l'environnement : lien vers le site du Conseil constitionnel)

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[1] Lorsque le législateur commet une incompétence négative, il méconnait les limites de ses pouvoirs et reste en deçà de sa compétence, il renonce à fixer les règles et les principes fondamentaux et permet explicitement ou implicitement, à une autre autorité d’intervenir à sa place.